行政公益诉讼程序中行政机关责任减免实务解析
2025-05-20
专业文章
行政公益诉讼程序中行政机关责任减免实务解析
摘要：行政公益诉讼作为维护国家利益和社会公共利益的重要司法途径，在督促行政机关依法履职方面发挥着关键作用。在司法实践中，行政机关在特定情形下可能因主动整改、法定职责履行完毕或损害后果消除等原因获得责任减免。通过分析典型案例运用实证分析法，结合现行法律规定，探讨行政机关在行政公益诉讼程序中减免责任的法律依据、实务情形及司法裁量标准，可以为行政机关规范履职、防范法律风险提供参考。
前言：根据《中华人民共和国民事诉讼法》第五十八条规定，行政公益诉讼启动主体为法律规定的机关和有关组织，在没有相关机关和组织的情况下检察机关可以提起诉讼。实践中，人民检察院成为公益诉讼启动的主要力量，几乎占据了主导地位，这种态势的形成虽然不完全符合公权力介入公益诉讼的谦抑性原则，但是在诉讼主体的地位上可以达到对等。[1]可以避免民事主体因为弱势地位导致的维权难题，但是这也导致了被诉行政主体败诉率较高。通过检索2022年至2025年3月份的行政公益诉讼公开判决与裁定，可以得到117个案例，其中行政机关整改后撤回起诉54件，终结诉讼28件，合计占比70.08%，全部或部分支持诉讼请求25件，占比21.37%，也就是说91.45%的案件判定行政机关存在错误或承担责任。说明行政公益诉讼一旦进入诉讼程序，被诉行政主体被判定过错并承担责任的概率较大。在行政公益诉讼案例中，归纳行政机关减免责任的情形，可以为后续的诉讼作为指导，也可以降低诉讼成本，提高行政纠错效率，并及时挽回行政公信力。
行政公益诉讼中行政机关责任减免的法律依据 法律依据是行政机关应诉时减免责任的基础，行政法律体系中也设定了减免责任的情形， 如《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条明确指出，若行政行为违法但撤销会给国家利益或社会公共利益造成重大损害的，法院可确认违法但不撤销，这为行政机关在特定情形下的责任减免提供了重要依据。在司法解释层面，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四条、第二十五条规定，行政机关在诉讼中履行法定职责或者纠正违法行为的，如检察院撤诉法院应当允许，如检察院变更诉讼请求确认违法，法院应当判决确认违法。这些规定都为行政机关责任减免提供了直接程序性依据。同样减免责任的条款在地方性法规与行业规范中也有设定，如《西安市秦岭生态环境保护条例》第三十六条、《重庆市村镇供水条例》第二十四条等，均细化了行政机关在特定领域的监管职责及履职标准，成为判断责任减免的重要参照。结合实际案例，如双辽市某镇政府在诉讼过程中积极清理案涉垃圾，恢复环境原状，采取实时监管措施，最终获得法院认可，仅作出了确认违法判决。[2]此类案例表明，行政机关在公益诉讼中的主动作为，有助于其在司法裁量中获得责任减免。减免责任的法律依据不仅限于具体法条，还包括司法实践中司法机关对行政机关积极履职、及时纠错的认可。行政机关在接到检察建议后，及时采取有效措施纠正违法行为，如整改效果显著，检察院可据此撤回起诉，减少司法资源消耗。如重庆市云阳县水利局案，[3]检察机关发出检察建议后，水利局虽未完全整改，但在诉讼过程中清运搅拌站设备、恢复场地原貌，法院确认违法但免除进一步责任。行政机关在诉前程序中启动整改，虽未彻底消除危害，但通过诉讼阶段的补救行为阻却了损害的持续扩大。 实质性回应指行政机关针对检察建议提出具体改进措施并落实，实现公益保护目的。例如芜湖市交通运输局针对“三无”船舶执法案，检察院发出检察建议后，交通运输局未能整改到位，区检察院提起行政公益诉讼，一审判决确认违法并责令整改。交通局不服提出上诉，二审期间交通局履职到位，并自动撤回上诉。检察院邀请人民监督员参与办案全程，并听取监督意见，在认定公益保护目的已经实现后作出撤回起诉决定。[4]可见，及时回复并采取切实有效措施是减免责任的关键，核心是公益保护目的得到实现，有些案件引入了社会监督方，表面的整改如果达不到实质整改的目的就不构成实质性回应，无法实现责任减免。 在行政公益诉讼程序中，危害后果的彻底消除是行政机关责任减免的重要考量因素。当行政机关通过积极整改，使得违法行为造成的危害后果得以完全消除，即达到了恢复公共利益原状的目的，此时再对行政机关进行处罚已无实际意义。例如，重庆市文旅局文物保护案，公益诉讼启动后，相关单位全部落实抢救性保护措施，检察院主张的修缮保养、消除安全隐患、防止损毁灭失等职责全部履行到位。法院据此未作出确认违法判决，仅是责令继续履行职责。[5]法院在审查整改效果后，认为行政机关已经履行了法定职责，且危害后果得到彻底消除，因此决定对行政机关予以责任减免。危害后果的彻底消除不仅体现在环境修复、生态恢复等直观方面，还包括对受损公共利益的全面补救。例如，在涉及食品安全、消费者权益保护等领域的行政公益诉讼中，行政机关可能需要召回问题产品、赔偿消费者损失、加大监管力度等措施，以确保公共利益得到切实维护。只有当这些措施得到有效实施，且受损的公共利益得到全面补救时，行政机关才有可能获得责任减免。此外，危害后果的彻底消除还需要经过司法审查的确认。法院在审查过程中，会综合考虑行政机关的整改措施、整改效果以及公共利益受损程度等因素，以确保责任减免的合法性和合理性。因此，行政机关在整改过程中应注重整改措施的实效性和针对性，确保整改效果能够得到法院的认可。也就是说，行政机关需证明其履职行为与损害后果的消除具有因果关系，且无主观过错。 有些案件违法主体造成后果较为严重，行政主体的履职行为如果只限于处罚违法行为难以实现公共利益的最大化，甚至公共利益还会持续被损害。这类案件要求行政机关能够全面履行法定的职责，最终实现减免责任的目标。例如，重庆市涪陵区某局耕地保护监督案，诉讼过程中司法机关介入，采取有力措施，对非法占用农用地的搅拌站进行整改，进一步对被损害的土地进行复耕并验收，行政机关全面履行了监督管理职责。最终起诉人建议终结案件，法院裁定予以准许。[6]全面履行法定职责不仅要求行政机关采取积极措施，还需确保措施的有效性和持续性。法院在审查时，重点考量行政机关履职的全面性和长期效果，确认其责任减免的合理性。通过这种方式，既保障了公共利益，又体现了司法公正。随着社会的发展，生产方式在不断进步，与人们的生活习惯相比，社会的变化显然更快，行政主体在作出行政行为时兼顾合法性与合理性的尺度很难掌握。尤其在处理历史遗留问题时，行政机关往往面临政策变迁带来的复杂挑战。例如，重庆市长寿区水利局案中，法院综合考虑围堰养鱼的历史成因及政策调整因素，行政违法行为事出有因、情有可原，判决确认违法但免除处罚，体现司法对行政裁量的尊重。[7]人民法院审查行政裁量行为的合法性，应当针对被诉行政裁量行为在社会背景、作出过程、利益关系等方面的特点，在形式合法性的基础上，重点审查其实质合法性。[8]从而实现运用法律体系解决实际问题的立法目标。 在生态环境保护案件中，往往涉及多部门协同履职的情形，因为生态文明建设是系统工程，需要多个部门共管、社会共同参与。行政主体履职不到位，往往是多个部门、多种原因造成，容易出现相互推诿、怠于履职的情形。荆门市红鹤水库案，法院在审理时，发现某水利和湖泊局作为辖区水行政主管部门，对红鹤水库负有监督管理职责，从而作出了两个部门共同履职的判决。因此，某项行政行为的实施是不是多部门联动、多个行政主体参与，是司法裁判需要考量的问题，如果判决遗漏了主体将又会导致推诿和怠于履职的后果。 法院需审查行政机关是否严格按照法律法规履行职责，如是否依法作出行政处罚、是否采取必要行政强制措施等。审查中，法院还会考量行政机关履职的及时性和适当性，确保其行为符合法定程序和比例原则。从根本上讲，一个合法的行政行为是主体合法、权限法定、程序正当、事实有据、处理得当的统一体。[9]例如，在荆门市红鹤水库案中，法院不仅确认了水利和湖泊局的监管职责，还评估了其履职的具体措施和效果，确保责任减免的公正性。通过这种综合审查，司法裁判既维护了法律的严肃性，又促进了行政效能的提升。 整改效果不仅是表面上的问题解决，更要看其长期影响和实际成效。法院需评估整改措施是否彻底根除问题，是否防止了类似情况的再次发生，以“损害后果是否消除”为核心标准。比如上文列举的多数案件均是行政机关收到检察建议后并未进行实质的整改，导致了行政诉讼，当实质整改完成后便可能争取仅确认违法或撤销案件的结果。行政诉讼 只有聚焦被诉行政行为，实现整改效果，才能完成监督的目标，才能更好地维护公民、法人和其他组织的合法权益，实质化解争议。[10]程序正当不仅是具体行政行为符合法定程序，还包括行政机关是否在法定期限内回复检察建议、是否公开整改信息等程序性义务的履行情况。程序正当性是行政行为合法性的基础，法院需严格审查行政机关在法定程序上的合规性，确保其行为透明、公正。例如，荆门市红鹤水库案中，法院审查了水利和湖泊局在收到检察建议后的回复时间和信息公开情况，确保程序正义得以体现。通过这种审查，不仅保障了公共利益，也提升了行政机关的法治意识。 收到检察建议后，应在法定期限内书面回复，并附整改方案及实施进展，避免因程序瑕疵被认定为怠于履职。根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条之规定，行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。因此，行政机关在诉前应对过程中，应注重证据收集和记录，确保每一步措施都有据可查，便于法院在后续审查中全面评估整改效果。同时，积极与检察机关沟通，及时反馈整改进展，避免因信息不对称导致误解引发诉讼。 整改需符合“彻底消除危害”的实质标准，如重庆市开州区文旅委案件，行政主体仅进行阶段性修缮，被判定未完全履职，进而导致行政公益诉讼。该案中，文物已经存在安全隐患，如不及时修缮将面临毁损后果，这种风险已经具备紧迫性和后果的不可挽回性。行政机关不仅应避免形式化整改，更应当及时采取措施，确保从根本上解决问题。如果整改不符合时效性的要求，诉讼结果也必然会体现出相应的责任承担。在诉讼阶段主动提供整改证据（如现场照片、监测报告），争取法院对履职行为的认可，降低败诉风险。一旦进入诉讼程序，行政主体的法制部门或人员应当及时跟进案件，尽量在开庭之前将整改的证据提交到法院，并争取延期开庭获得尽可能充分的整改时间。另一方面，也将相应整改证据在开庭前提交给公益诉讼起诉人，争取起诉人撤回案件或变更诉讼请求，在判决之前减少行政机关的责任。 针对系统性问题（如耕地保护、水源治理）引发的案件，当单一行政主体难以完成整改时，行政机关应当建立诉前和诉中的协同机制，尽量在收到检察建议时就进入联动模式，由一方牵头，联合多部门制定综合治理方案，从根本上减少公益诉讼的发生。与此同时，还要进行长效机制建设，确保问题不再反复。通过定期联席会议、信息共享平台等方式，持续跟踪整改进展，形成常态化监管机制。 行政公益诉讼中行政机关的责任减免并非简单的“免责条款”，而是司法权与行政权动态平衡的体现。行政机关需在法定框架内积极履职，注重整改实效，并通过程序合规与实体尽责争取司法裁量的有利结果。未来，随着《检察公益诉讼法》的立法推进，行政机关的责任边界将进一步明晰，司法实践也将为行政机关规范履职提供更明确的指引。1.潘剑锋.公益诉讼中检察谦抑性原则的理论与应用[J].现代法学,2024,46(04):1-19+217.2.吉林省高级人民法院发布环境资源典型案例之十一：司法助力农村人居环境整治工作，服务保障建设宜居宜业和美乡村——吉林省双辽市人民检察院诉双辽市某镇人民政府不履行法定职责公益诉讼案，第（2023）吉0322行初40号判决书.3.重庆市高级人民法院发布重庆法院2023年行政诉讼典型案例之九：重庆市云阳县人民检察院诉云阳县水利局不履行法定职责公益诉讼案——行政公益诉讼中“致使国家利益或者社会公共利益受到侵害”不以造成实际侵害后果为起诉要件，第（2023）渝0235行初68号判决书.4.最高人民检察院发布第二批人民监督员工作典型案例之五：安徽省芜湖市两级检察机关共同邀请人民监督员监督公益诉讼办案活动.5.重庆市开州区人民检察院与重庆市开州区文化和旅游发展委员会（行政行为）公益诉讼一审（2022）渝0154行初120号行政判决书.6.重庆市高级人民法院发布重庆法院2023年度环境资源审判十大典型案例之六：重庆市涪陵区人民检察院诉重庆市涪陵区某局不履行耕地保护监督管理职责公益诉讼案.7.最高人民法院、最高人民检察院发布生态环境保护检察公益诉讼典型案例之五：重庆市人民检察院第一分院诉长寿区水利局长寿区农业农村委员会行政公益诉讼案.8.高家伟主编:《行政行为合法性审查类型化研究》,中国政法大学出版社 ２０１９ 年版,第 ５３６ 页.9.何海波.行政行为的合法要件——兼议行政行为司法审查根据的重构[C]//中国法学会行政法学研究会.中国法学会行政法学研究会2009年年会论文集（上册）.清华大学法学院;,2009:270-287.10.郭修江.以行政行为为中心的行政诉讼制度——人民法院审理行政案件的基本思路[J].法律适用,2020,(17):72-83.
